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La precarización del empleo público municipal: ¿buscada? (I)

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La precarización del empleo público municipal: ¿buscada? (I)
 

   Presumo que, día de hoy, el número de trabajadores con vínculo no fijo que existe en la Administración local, es muy importante. Este tipo de trabajadores incluiría a funcionarios interinos, personal laboral temporal y personal laboral indefinido. Y la cifra seguirá creciendo a costa del empleo fijo porque la cuestión, a día de hoy, no tiene solución; no hay forma legal que evite esta proliferación. Al contrario, la ley quiere que este resultado se produzca en las relaciones laborales de los entes públicos: primero quiere que no se incorporen trabajadores y que se vayan reduciendo paulatinamente las plantillas porque se consideran excesivas; en segundo término, persigue que si han de incorporarse trabajadores lo hagan mediante vínculo precario.

    La generación de relaciones como las “indefinidas no fijas”, suponen una merma de derechos para el trabajador y también para el sistema de mérito y capacidad, pero no implica que los Ayuntamientos hayan actuado irregularmente; dependerá del caso, pero en la mayor parte de los supuestos, la Administración habrá actuado correctamente y seguirá haciéndolo sino pretende burlar los derechos del trabajador.

      La categoría de trabajador indefinido de la Administración es una realidad porque así lo ha querido el legislador y lo ha fomentado claramente. A día de hoy los trabajadores laborales de la Administración pueden ser: fijos, indefinidos y temporales. Es más, los trabajadores indefinidos representarán un colectivo numéricamente importante. ¿Estamos ante una bolsa de corrupción o ante irregularidades flagrantes? Dependerá del caso:

     En la parte en la que esas relaciones indefinidas provengan de actuaciones irregulares (contrataciones directas de personal, defectos en la elección de la tipología contractual, desarrrollos de la relación laboral no a las que la ley vincule el efecto de conversión del contrato temporal en indefinido -fijo en el mundo empresarial), efectivamente estaremos ante irregularidades, fraudes…, según la intensidad y calidad de la transgresión legal, pero, en muchos otros casos, quizá la mayoría, estaremos ante situaciones correctas y queridas por el derecho.

    Así lo ha querido el legislado, pero no por error, sino con clara intención que se refleja tanto en la leyes presupuestarias anuales que yugulan las OEP y sólo permiten, en general, contrataciones temporales plenamente justificadas, como en las modificaciones del ET, e incluso en el propio EBEP que, por una u otra razón, da carta de legalidad a las categoría del trabajador laboral indefinido de la Administración.

  A este panorama se ha venido a sumar la denominada racionalización o adelgazamiento de la Administración, y en particular, de la Administración Local, clasificando como impropios importantes servicios que se prestaban en el nivel local, y enfatizando el carácter de oficina administrativa de los Ayuntamientos frente a las Comunidades Autónomas que, en el mejor de los casos, se limitan a financiar proyectos o planes que, luego, ejecutan las administraciones locales contratando al personal que resulte necesario.

   Como dichos planes (escuelas infantiles, agencias de desarrollo, telecentros…) no son temporales, sino, antes al contrario, claramente estructurares desde el principio, a los Ayuntamientos no les queda mas que elegir entre “adelgazar” contratando con la empresa privada o prestar directamente el servicio a costa de general bolsas de trabajadores con relaciones laborales precarias.

 Un ejemplo práctico ayudará a comprender la cuestión: Un Ayuntamiento firma un convenio de colaboración con su Comunidad Autónoma para crear una red de servicios sociales con financiación autonómica y dicho convenio tiene, pongamos por caso, una duración de 1 año prorrogable anualmente. Ambas administraciones saben que no estamos ante servicio de carácter temporal, sino claramente estructural,  y que lo apropiado sería incorporar los puestos se trabajo y seleccionar al personal funcionario o laboral fijo, por los procedimientos diseñados para garantizar el reparto del trabajo público con arreglo a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Seleccionar trabajadores fijos que tengan los derechos que la ley les reconoce. Sin embargo no pueden hacerlo, porque la legislación presupuestaria lo impide, año tras año, con mano de hierro. Sólo queda la temporalidad.

    Es más, esta conclusión se refuerza por otro lado ya que el personal que se contrate tampoco podría ser considerado como personal fijo (funcionario o laboral) pues las funciones a desempeñar son, “para el Ayuntamiento”, competencialmente ajenas y, forzosamente, de carácter temporal y duración incierta. Lo son para el Ayuntamiento; pero ¡ojo¡, no para la administración.

    Como sabemos, los tribunales, la jurisprudencia,  admitía inicialmente la contratación temporal en relación con los contratos laborales realizados al amparo de subvenciones -de ahí que apareciera como adecuado el empleo de la modalidad contractual laboral temporal de “obra o servicio determinado” de tal manera que la extinción contractual, cuando desaparecía la financiación, era válida por entenderse que la falta de dotación presupuestaria, o su reducción, así lo permitía-. Sin embargo, a partir de la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2002, la doctrina correcta niega a la existencia de subvención externa la capacidad de determinar el carácter determinado de un servicio, ya que la referencia a la financiación sólo implicaría el carácter temporal de la misma. De tal forma que la posibilidad de poder utilizar contratos laborales temporales en estos casos, dimana de la concurrencia de los requisitos establecidos para el contrato de obra o servicio determinado y no de la mera modalidad de financiación. De no concurrir, el contrato que debería emplearse es el laboral fijo o, incluso, fijo de carácter discontinuo.

      Pero ese tipo de contratación con plenitud de derechos y garantías para los ciudadanos y trabajadores le está vedado al Ayuntamiento por el Estado.

   Ante esta situación, el Ayuntamiento contratará temporalmente a los trabajadores mediante la modalidad de contrato por obra o servicio determinado. A priori pudiera parecer que, al menos para el Ayuntamiento, los requisitos legales se cumplen -han de concurrir conjuntamente tanto en el momento inicial de formalización del contrato como en el desarrollo del mismo-:

a.- Que la obra o servicio que constituya su objeto, presente autonomía y sustantividad propia dentro de lo que es la actividad laboral de la empresa: el servicio tiene sustantividad y autonomía, pues al ser competencias autonómicas las que principalmente se van a desarrollar, en ningún caso podrían considerarse actividades estructurales del Ayuntamiento.

b.- Que su ejecución limitada en el tiempo sea en principio de duración incierta: la duración de los contratos se concibe como indeterminada y aunque pudiera parecer determinada en cuanto a su duración, no lo es, pues dependerá de las prórrogas de los convenios o de la existencia de la línea de subvención, de su solicitud, y, en fin, de su concesión.

c.- Que se identifique y especifique en el contrato, con precisión y claridad, el servicio que constituye su objeto. Respecto a la identificación precisa del servicio en el contrato aunque podría pensarse que se presenta como sencilla ya que habrá de realizarse por referencia al convenio o bases de subvención y convocatoria, se trata de una mera apariencia. Ha de tenerse en cuenta que la “identificación del servicio” conlleva la necesidad de que se recoja una cláusula contractual donde se haga constar qué singular servicio va a constituir la actividad, sin que quepan referencias vagas, genéricas o de conjunto, y, en este aspecto, el convenio puede ser claro.

    Y ahí es donde el asunto se complica ya que, como estamos ante servicios estructurales de la Comunidad Autónoma, resultará que el tiempo pasará y entrará en juego el art.15.1.a ET:

    “Cuando se contrate al trabajador para la realización de una obra o servicio determinados, con autonomía y sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa y cuya ejecución, aunque limitada en el tiempo, sea en principio de duración incierta. Estos contratos no podrán tener una duración superior a tres años…”

     También pudiera ser que se proceda a realizar un nuevo contrato en cada ejercicio, y entonces se aplicará el art.15.5 ET:

Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1.a), 2 y 3 de este artículo, los trabajadores que en un periodo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo o diferente puesto de trabajo con la misma empresa o grupo de empresas, mediante dos o más contratos temporales, sea directamente o a través de su puesta a disposición por empresas de trabajo temporal, con las mismas o diferentes modalidades contractuales de duración determinada, adquirirán la condición de trabajadores fijos”.

En ambos casos el trabajador habrá adquirido la condición de indefinido no fijo de plantilla, no porque el Ayuntamiento haya cometido fraude o irregularidad, sino por mera aplicación tuitiva de la ley que no quiere infracontratos sino trabajadores con derechos, limitados, pero derechos. De ahí que el propio ET ofreciera una solución ponderada al contemplar como causa de extinción “objetiva” en su art.52.e: disponer en el art.

 En el caso de contratos por tiempo indefinido concertados directamente por las Administraciones públicas o por entidades sin ánimo de lucro para la ejecución de planes y programas públicos determinados, sin dotación económica estable y financiados mediante consignaciones presupuestarias o extrapresupuestarias anuales consecuencia de ingresos externos de carácter finalista, por la insuficiencia de la correspondiente consignación para el mantenimiento del contrato de trabajo de que se trate.

   Con ello se ofrecía una solución razonable estableciéndose un adecuado reconocimiento de derechos al trabajador. Sin embrago,  la Ley 12/2001, 9 julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, aunque mantuvo el supuesto  para entidades sin ánimo de lucro, excluyó del mismo a las Administraciones públicas, con lo que comenzó la batalla relativa a extinciones de contratos laborales, pero esta cuestión la dejamos para la segunda parte de esta serie de artículos.

    La conclusión es que la legislación ha apostado claramente por una precarización del empleo público, a través de dos vías: para los funcionarios, a través de la restricción de la OEP desde las leyes presupuestarias del Estado, y para el personal laboral, además, modificando la legislación laboral en las forma señalada. A ello se une la restricción competencial impuesta a la Administración local que en gran parte ha pasado a ser una mera oficina administrativa de las Comunidades Autónomas, asumiendo los conflictos que razonablemente genera el personal precarizado.

     El resultado es obvio: más interinos, más indefinidos…Y la reacción judicial también: más protección. Ante esta situación, ¿debe la Administración actuar como una empresa privada intentando reducir los derechos laborales de los trabajadores? ¿No resultaría más coherente clarificar la extinción de estas situaciones sin crear abusos y/o discriminaciones? Y si la ley es autista, ¿deben serlo también los gestores públicos? ¿A que ética responde extinguir un contrato interino con un trabajador tras diez años de servicios con un cese no indemnizado?

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