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Representantes en entidades externas

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Representantes en entidades externas
 

  En breve las nuevas corporaciones locales habrán de constituirse y comenzarán a plantearse las inveteradas y recurrentes cuestiones que afectan a la organización municipal. No obstante, esta vez su resolución será más compleja que nunca por la dispersión de la representación política que salga de las elecciones. Una de esas cuestiones será la que alude a lo que se viene denominando como nombramiento de representantes en entidades externas, y en concreto a la competencia para realizar esos nombramientos.

   Ayudará en esa línea la falta de reflexión que en el mundo local se ha utilizado en asuntos que han tendido a resolverse “como siempre”, porque, a buen seguro, esta vez será necesario establecer si el precedente suponía una correcta interpretación de la ley o, al contrario, si nos encontramos con un precedente contra legem.

     La disyuntiva es, planteada de forma directa, si la competencia es del Pleno o del Alcalde. La cuestión no será desde luego baladí, sobre manera en el nuevo escenario en el que las mayorías absolutas brillarán por su ausencia. Si la competencia es plenaria, una oposición mayoritaria impondrá la representación municipal externa al margen del Alcalde, con las graves disfunciones que eso puede representar. Si, por el contrario, se entiende que la competencia es del Alcalde, éste, aunque no tenga el apoyo de la mayoría de los concejales podrá prescindir de tal hecho e imponer la representación externa.

   Que conozcamos no existe una jurisprudencia clarificadora sobre el asunto.

   Hasta el momento, en la mayoría de los Ayuntamiento, el nombramiento de representantes en todo tipo de entidades se sometía al Pleno bajo la rúbrica de nombramiento de representantes en entidades externas o similar, y el plenario decidía en función de los pactos políticos que entre grupos se hubiesen alcanzado. Por tanto, el precedente administrativo más generalizado era el que residenciaba la cuestión en el Pleno.

  Ahora bien, tal proceder se debía principalmente a conservar un entendimiento político que no convenía romper radicalmente desde el inicio del mandato, sin entrar en mayores disquisiciones jurídicas.

   Posiblemente ese laissez passer no sea posible en esta ocasión, de ahí que la reflexión estrictamente jurídica aparezca como obligada con la advertencia de que las consideraciones que siguen se realizan para el caso de inexistencia de ROM que regule esta cuestión:

   La competencia del Pleno ha de basarse en el  art.22.2.b LBRL que establece: “Corresponden, en todo caso, al Pleno municipal en los Ayuntamientos, las siguientes atribuciones: b) Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales…”  y es así, porque el art. 38 ROF es una norma reglamentaria que opera una mera remisión en blanco a la normativa sustantiva y que, por tanto, no influye en la postura a tomar más allá de la constatación de que puede el Pleno ser competente para nombrar representantes en órganos colegiados, pero sólo en el caso de que ese nombramiento sea competencia del Pleno.

  Del lado de la competencia del Alcalde se encuentra, como decíamos, la atribución residual del  contemplada en el art.21.1.s LBRL:

 “El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta las siguientes atribuciones: s) Las demás que expresamente le atribuyan la leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales”.

 Y también, la competencia que atribuye al Alcalde, con carácter general, la representación del Ayuntamiento, contemplada en el art.21.1.b LBRL.

    En primer lugar, y dado que la competencia plenaria  se ha de circunscribir exclusivamente a lo que se refiere a “organizaciones supramunipales”, es preciso señalar, desde un primer momento, que la competencia del Alcalde no es cuestionable en lo que se refiere a entidades que no puedan ser calificadas de “organizaciones supramunicipales”. De ahí que como primera conclusión aparezca que la competencia para nombrar representantes en entidades de ámbito municipal o inferior es del Alcalde.

   Además, cuando el art.22 LBRL se está refiriendo a organizaciones supramunicipales, alude a organizaciones de carácter público territorial o institucional mediante las que el municipio desarrolle sus competencias como ente local. Por ello, no puede interpretarse que cualquier presencia de representantes municipales en cualquier entidad externa sería una participación cuya compertencia correspondería al Pleno. De esta forma correspondería también al Alcalde el nombramiento de representantes en organizaciones que sin ser de ámbito municipal, tampoco pueden calificarse como organizaciones supramunicipales. Es el caso, por ejemplo, de representaciones en autoridades portuarias o similares o en entidades mercantiles de ámbito autonómico en las que el Ayuntamiento participe como accionista. Se trata de diferenciar entre “participar” y “estar representado“.

   A partir de ahí, la polémica quedaría circunscrita principalmente a consorcios o entidades similares como asociaciones e incluso fundaciones a través de los que se ejerciten competencias propiamente locales con carácter supramunicipal.

   Atribuir la competencia al Pleno en bloque interpretando que cuando la ley se refiere a los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales abarca la designación de representantes, implicaría una interpretación extensiva contraria a los propios términos de la Ley, dado que lo que claramente se atribuye al Pleno es la decisión de participar o no participar en organizaciones supramunicipales, pero no cualquier actuación que, una vez decidida la participación en una organización deba de tomarse.

   Ha de tenerse en cuenta, además, que cuando el Pleno decide participar en una organización suparmunicipal, ésta cuenta con sus normas organizativas y estatutarias que ya contemplan la participación del Ayuntamiento, por lo que cuando el plenario decide participar, esta aprobando esas normas, de hecho las aprueba, y también someterse a las mismas, de ahí que es la propia norma estatutaria u orgánica de la “organización supramunicipal”, la que señala como se produce la representación municipal.

     Esas normas pueden señalar de forma concreta que el representante es el Alcalde; pueden atribuir la competencia al Pleno, o en fin pueden referirse simple y llanamente a que los representantes serán designados por el Ayuntamiento sin especificar órgano alguno.

  Si se produce el 3º caso, no puede ser desplazada la competencia general del Alcalde de representar al Ayuntamiento que sólo puede ser alterada por norma expresa o delegación, en todo caso parcial y para entes o supuestos concretos.

    Pero es que sin recurrir a esa competencia específica, tendría aplicación la competencia residual, como contempla claramente la STS de 10 de noviembre de 1992 (rec.nº 4172/1990):

“La competencia, como conjunto de atribuciones, facultades o poderes que corresponden a un determinado órgano administrativo, dentro de cada ente, es irrenunciable y ha de ser ejercida precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos en la Ley (art. 4 LPA). La nor- ma jurídica puede atribuir la competencia específi- ca o genéricamente: lo segundo es lo que hace laL 31/1985, al disponer que los Consejeros representantes de las Corporaciones Locales en la Asamblea General de las Cajas de Ahorros, sean designados por las propias Corporaciones. Y como ni dicha Ley ni el Regl. que la desarrolla, especifica qué órgano del ente municipal es, en concreto, el competente, tal como reconoce la propia parte apelante, la determinación del órgano competente hay que buscarla: la búsqueda nos lleva, en primer lugar a la norma, y sólo si en ésta no hubiere solución, cabría acudir a interpretaciones ponderadas de la jurisprudencia que, en los términos que señala el art. 1.6 CC, complementa el ordenamiento jurídico. Pues bien, el art. 5 LPA, respecto de la Administración del Estado, establece que «si alguna disposición atribuye competencia a la Administración Civil del Estado, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes no corresponde a los órganos centrales, sino a los inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y de existir varios de éstos, la instrucción y la resolución se entenderá atribuida al órgano de competencia territorial más amplia». Por lo que se refiere a la Administración Local, con anterioridad a la L 7/1985, la jurisprudencia entendió que cuando no existiera una atribución de competencia clara en favor del Pleno, había que entender que la competencia correspondía al Alcalde; pero tras la L 7/1985 de 2 Abr., en el ámbito de la Administración Local, se ha llegado a la misma solución, en esencia, que la que se contempla en el citado art. 5 LPA: en efecto, el art. 21.1 m) de la L 7/1985 potencia claramente las funciones del Alcalde y le asigna aquellas competencias que la Ley no atribuye expresamente a otro órgano municipal”.

     Por ello, lo que ha de hacerse es examinar, una a una, las normas estatutarias de esas entidades, ahora sí, supramunicipales.

   No obstante, podrían esgrimir aún los defensores de la competencia plenaria la existencia de precedente administrativo, pero tal precedente no puede imponerse sobre el ejercicio legal de su competencia por la Alcaldía; y ello porque o bien esos precedentes reflejan un sometimiento del asunto al Pleno, por quien es competente y puede incluso delegar esa competencia en ese momento y situación, o, si no se considera así, porque los precedentes serían contrarios a la ley.

   Como CONCLUSIÓN podría establecerse que el nombramiento de representantes municipales en organismos externos corresponde al Alcalde salvo en aquellos casos de entidades supramunicipales stricto sensu cuyos estatutos o normas fundacionales atribuyan expresamente la competencia al Pleno, sin que pueda basarse la competencia plenaria en la existencia de precedentes administrativos. Esta conclusión ha sido corroborada por la Sentencia de 30 de octubre de 2012 del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Gijón, cuya lectura considero imprescindible.

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